图片来源：视觉中国

最近有关“不限量”套餐的质疑又达到了新的高度。除涉事各方外，专家、媒体、网民纷纷发声，专业者有之，吐槽者有之，可谓泥沙俱下。本文试图挖掘出产生“不限量”之争的根源所在，并综合国际经验给出针对性建议。

情人在月光下含情脉脉地对你承诺：“我会永远爱你！”如果你欣然接受，那么你是个文艺青年。如果你追问：“永远是多久？”那你就是个理性的消费者。如果边上冲出来一个大汉迎面一巴掌打在你情人的脸上，那这个大汉就是监管机构。

2015年6月，美国的通信监管机构联邦通信委员会（FCC)就扮演了这样一个大汉的角色，向美国移动通信巨头AT&T开出1亿美元的罚单。惩罚其对于“不限流量套餐”(unlimited to label a data plan)的误导宣传。

FCC的理由有二：一是AT&T对达量限速的数据套餐使用了误导性、不准确的“不限量”提法；二是AT&T对于用户一旦达量后的限速幅度没有明确披露。

“消费者有权得到他们应得的（ Consumers deserve to get what they pay for）,” 时任FCC主席Tom Wheeler说，

“宽带服务提供商应该【预先】且【透明】地告知消费者他们提供的服务内容。”FCC不能容忍误导消费者或信息披露不充分的情况存在。

“无限就是无限(Unlimited means unlimited)”， FCC执法局主任Travis LeBlanc也强调，宽带运营商必须提供有关服务限制的清晰透明的信息。

FCC向AT&T开出巨额罚单的依据，就是2010年美国通过的《开放互联网法令》(Open Internet Order)中规定的重要原则：

宽带服务提供商必须充分披露其在网络管理、性能优化和其它影响网络使用感知方面的具体措施/手段相关的信息。

“不限量”之争的根源——FUP

长久以来，在通信行业的业务实践中，通信运营商为了确保有限的资源不被滥用，或者在特定情况下确保用户对于网络使用的基本保障，会使用技术手段对部分用户的使用行为进行管理，我们称之为“公平使用策略”(Fair Usage Policy，FUP)。

公平使用策略(FUP)最典型的应用就是在自然灾害或网络状态发生异常时，对部分流量消耗较大的使用进行限流，以确保所有用户都能够使用基本的网络服务。比如地震发生后的短时间内，运营商可以对所有数据服务中的视频或音频进行限流，以确保普通浏览或数据接入能正常进行。

移动通信中对于超高数据用量的用户进行限速也是FUP的重要内容之一。因为移动通信的带宽和接入能力始终是瓶颈，对于超高数据用量，尤其是特定区域的超高数据用量行为进行限制，是移动通信运营商保障全网服务质量的重要手段之一，也是运营商天然具有的网络管理权力。

但运营商具有FUP的管理权力，并不代表运营商就能够不受限制地随意使用。在移动通信市场竞争越来越激烈的今天，FUP也成为通信监管中的重要课题。

6月9日，工信部针对三大运营商“不限量”套餐隐藏限制条款等宣传问题，要求全行业开展自查工作，切实规范此类套餐的宣传推广行为，不得片面夸大或混淆优惠幅度。

三大移动运营商内部的一些声音认为，“达量限速”的措施是网络管理的必要措施，运营商使用FUP的手段天然具有合理性。消费者质疑是因为不了解移动通信的技术特性。一些媒体的分析文章也拿出多个海外运营商关于“达量限速”的条款来说明三大运营商行为的合理性。

需要指出的是，一方面“不限量”套餐隐藏的“达量限速”只是众多FUP管理行为中的一个方面。这次在工信部的指导下解决了“达量限速”的消费者投诉，下次还会有其它的FUP管理相关的投诉出现。

所以工信部和运营商应该全面梳理FUP的相关管理策略以及对行业和消费者带来的影响，以便一次性解决所有FUP相关的问题，避免消费者再次面临类似的困扰。

另一方面需要强调的是，工信部目前只是指出了三大运营商“不限量”套餐的宣传问题，FUP的应用实际上是一个从产品到运营、从前台到后台都会牵涉到的复杂的行业问题。

要最终解决“不限量”套餐引发的消费者质疑，绝不是简单地规范运营商的前端宣传推广就能够彻底解决的。

FUP的实施是一项复杂工程

在谈到FUP监管的复杂性时，我们可以先从营销宣传角度，看看发达国家和地区是如何管理的。

中国香港通信管理局(OFCA)2011年发布的《在移动和固网宽带服务中实施公平使用策略(FUP)的指导原则》中包含这样的说明。

• 应用FUP的原则：

1.对于本地数据服务，没有任何限定语且以“unlimited“(无限)名义宣传的服务不得使用任何FUP的技术手段限制用户的使用。

2.对于国际漫游数据服务，没有任何限定语且以“unlimited“(无限)名义宣传的服务必须保证漫游地合作伙伴不得使用任何FUP的技术手段限制用户的使用。

3.宽带服务提供商在以“unlimited“(无限)的字眼宣传带有FUP控制策略的套餐时，必须采用清晰且无误导的限定用语，如“最高到10 GB的不限流量套餐“，或者是“不限流量的微博服务套餐”等。

香港作为移动通信非常发达的地区，早在3G时代就面临了“不限流量套餐”对于消费者认知的挑战。

所以香港通信管理局在2011年发布了相关的监管规范。这份专门针对FUP的规范，制定了FUP应用的七个核心原则。上面引用的内容是第一个原则：FUP应用的原则，即营销宣传的原则。目前看来，工信部的原则和香港通信管理局的原则是非常接近的。

那是不是运营商在营销过程中向用户说明“最高到20 GB的不限流量套餐”就可以了呢？

当然不是，因为以“FUP”为管理依据的“达量限速”限制需要运营商从应用范围和应用策略两个角度来说明其应用的必要性和合理性。

• 应用范围

因为“达量限速”的目的是确保用户公平合理地使用数据流量，所以，“达量限速”的具体限制策略应该既对极少数用户对于数据流量的滥用起到限制作用，也不会影响大多数用户的正常使用。

在具体确定“ 达量限速”的应用范围时，运营商应该根据用户的整体用量综合确定，而不是简单地划定一个用量标准。

我们以西班牙电信集团的英国运营商O2为例，该公司在说明FUP的应用范围时是这样描述的：“对于我们认定的可能影响其他用户服务水平的数据使用行为，我们可以采取恰当的流量控制或是断网举措，以保护我们的网络。”

对于FUP的应用范围，既包括了总体流量，也包括了特定时间或者特定位置条件下的管理策略。

但不论管理策略如何复杂，最终都是为互联网接入的公平使用服务的。任何与“公平使用服务”无关的策略都不应该包含在FUP策略库内。

香港通信管理局“公平使用策略(FUP)指导原则”的第六个原则也强调，FUP的管控策略中不应包含任何与公平使用无关的策略(Principle 6 – FUP shall not be intermixed with provisions not related to fair use)。

• 应用策略

FUP的策略经常要面临复杂的运营环境，所以策略本身往往需要清晰地定义不同场景下的控制效果和相应的策略选择阈值。我们还是以“达量限速”为例，一个好的“达量限速”策略应该清晰定义不同用量下不同控制效果。西班牙电信集团的O2在“超用量限速”策略中给出了阶梯控制策略和明确的控制效果说明：

对于20GB套餐的用户，20GB以内是正常速率，超出20GB的用量1/2限速，超出25GB后进一步限速到1/4正常速率，超出30GB限速到1/8的正常速率；

对于40GB套餐的用户，40GB以内是正常速率，超出40GB的用量1/2限速，超出50GB后进一步限速到1/4正常速率，超出60GB限速到1/8的正常速率。

需要指出的是，有效的FUP策略和每个策略所包含的控制阈值都应该纳入通信监管部门的管理范围内，并由移动运营商提供数据说明相应策略的必要性和阈值设置的合理性。

举例来说，就是“20 GB后限速”的“20GB”应该提供数据佐证，而不是由运营商单方面决定。

监管部门需明确FUP实施原则

FUP管理策略的内容是非常丰富的，而且随着技术和互联网生态的变化还在不断增加内涵。举例来说，在BT这样的技术出现之后，FUP很自然地需要引入对BT应用的控制管理策略，以防止海量的点对点传输数据对于骨干网的冲击。

从目前发达国家的业务实践来看，只有监管部门清晰界定了FUP的应用范围和应用策略的监管规范，才能真正让移动通信市场“有法可依”，让消费者清晰明白地了解移动通信服务的内涵。

以英国通信监管机构Ofcom为例，该机构在2016年面向”不限量” (Unlimited)这样的产品描述时给出了详细的建议。

在流量管理的FUP策略中，主要包含了基于订阅者的流量管理(如峰值用量控制)、基于应用的流量管理(如点对点传输的降速)和基于月使用量的流量管理等三种策略管理方式。

对于“不限量宽带 (Unlimited broadband) ”套餐，Ofcom建议三种流量管理/FUP的策略都不可以使用。换句话说，只要运营商是以“不限量宽带”的名义宣传产品/服务，就不得应用上述三种流量管理策略的任何一种。

但对于“不限量下载（Unlimited downloads）”或“不限用量（Unlimited usage）”套餐，运营商可以在加入相关限定描述后使用基于订阅者的流量管理策略或者实施基于应用的流量管理策略，但不建议实施基于月使用量的流量管理手段。

通过这样的清晰描述，运营商就可以明确知道基于FUP的各种控制手段在不同套餐设计下的应用范围以及相应的营销描述。

综上所述，目前三大运营商面临的“达量限速”引起消费者质疑的问题，实际上只是众多FUP策略应用的一种。

工信部要求三大运营商调整营销口径的做法，一方面只是治标不治本，另一方面也无法兼顾到未来其它种类的FUP策略对于消费者的影响。

工信部应深入研究海外发达市场FUP策略监管的最佳实践，清晰给出符合中国移动通信行业需求的FUP策略适用范围和策略内涵，并最终将其纳入到通信行业监管的范畴内。

引用资料：

• FCC因AT&T在“不限流量”套餐宣传上误导消费者开出1亿美元罚款

https://www.fcc.gov/document/att-mobility-faces-100m-fine-misleading-consumers

• 香港通信管理局针对不限用量套餐的规范

http://tel_archives.ofca.gov.hk/en/report-paper-guide/guidance-notes/gn_201124.pdf

• 在流量管理/FUP规则方面的详细说明

https://www.o2.co.uk/sites/default/files/2017-07/traffic_management.pdf

• Ofcom在“不限流量”套餐方面的回应和建议

https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0017/59300/response-to-asa.pdf