电信与交通、供电、供水、供气一起，组成国民经济的基础设施，它与一般工商业的改革不同，反垄断和有效竞争的难度很大。近10年来，国外基础设施领域的改革也是喜忧参半。德国、智利、匈牙利等国的基础领域改革比较成功，主要体现在立法在前、工作细致、逐步放开、重建规制。

相反，美国电信和电力改革，英国铁路改革就不那么成功。美国1996年电信法旨在利用非捆绑网络元素出售办法打破本地电信最后一公里的垄断地位，结果并没有达到预期目的。因为就固定电信网络而言，居民并不接受多家公司争抢入户的局面，最后只能锁定一家，其它几家都是重复建设，成本还是要转嫁给消费者。美国加州电力改革以来，居民家庭用电涨价40％，工业用电涨价200％，输电部门仍然因营利困难不愿送电，电力危机持续了很长时间。

英国铁路被分割成一家路网公司，6家货运公司和25家客运公司以后，管理非常混乱。事故频频发生，死伤人数上千。市值下跌，企业亏损，“但个别运营业主却成了肥猫”。看来我国电信基础设施领域改革既不能照搬国外做法，也不能延用我国工业领域的改革经验，而要充分研究、广泛宣传网络新经济特征，努力将电信引入理性改革与发展阶段。

一、电信行业改革悖论

随着中国电信集团公司的第二次分拆，我国电信改革与发展进入了一个新阶段。几年前，学者们开出的药方就形成三大主张，一是由政府继续垄断经营基础电信网络，电信业务完全放开竞争。二是将具备垄断力量的经营者全部按地域拆散，放开对新运营商的准入，一切交给市场这只看不见的手自由放任发展。第三种主张是按照不同的业务类别切分市场，同时培育专业化新竞争者形成适度竞争。前两种主张对电信行业缺少系统研究，具有很大的盲目性，后一种主张可能更符合新经济规律，但是目前尚缺少实证基础。

在世界经济改革大潮中，政府继续经营一个基础电信网络，不是方向；完全交给市场自由竞争是上世纪80年代在西方红极一时，90年代走了下坡的新自由主义主张，实践已经证明它的失败。因为电信经济是不充分的市场经济，电信竞争也不可能是自由竞争。它具有工业经济所没有的网络经济和外部经济特征，这是电信改革出现诸多问题和存在长期争议的主要原因。

现在反思世界电信改革道路，学术界多数人认为美国80年代分散、解体电信公司的改革模式并不可取，欧洲和日本的改革方案也存在很多问题。在管制环境中，通过有效竞争形成具有专业优势的少数大型电信产业集团才更适应未来社会。

我国2001年出台的将中国电信公司南北分拆的改革方案可能不是一个最好的方案，因为它与按专业分拆相比增大了互联交易成本。但是它的可取之处在于加快了实现少数大公司对等竞争的步伐。因此我们应该站在这个新起点上，积极营造电信市场重建管制、有效竞争的新格局。

信息网络的迅速普及，不仅改变了人们的生产、生活方式，也冲击着人们的思维方式和工业社会建立起来的理论基础。80年代西方经济界倡导“凡是小的，就是好的”社会理念，极力主张把大企业化整为零。认为船小好调头，只有小企业才能适应信息社会多样化、非标准化的需要。进入90年代，面对企业利润摊薄,企业联合合并风潮不断，西方又有人提出企业只有做大才能降低成本，提高效率,抵御风险，实现可持续发展。

美国商业部的一份研究报告称，95年－98年，互联网及产业对美国经济增长的贡献一个百分点，降低通货膨胀率0.7个百分点。可是大多数网络服务商的获利无望，单靠网络服务根本无法存活。人们开始思考，高科技产业是低投入高利润的行业还是高投入低利润的行业？知识财富是私人财产还是公共资源？网络制造均富还是扩大数字鸿沟？

网络经济发展的源动力来自合作还是来自竞争？未来社会是政府决策代替市场决策还是市场决策代替政府决策？交通、通信、环保、教育需要的大量资金如何解决，是靠政府投资还是靠市场积累？面对这些问题的普遍存在，市场和政府都显得苍白无力。现代经济正在寻找除营利主义和官僚支配之外的新均衡力量。

二、超越新自由主义

直到20世纪30年代初期，西方多数经济学家笃信利伯维尔场经济会解决资本主义社会可能出现的所有问题。“个人为个人，上帝为大家”是经济个人主义者完全依靠市场自我均衡的代表性口号。与之相吻合的是1893年以后，随着贝尔电话专利到期，美国很快出现了6000多家私营电话公司，他们独立经营互不连接，当时从纽约一个区往另一个区打电话，必须忍受努力回想用哪一部电话才能找到哪一个人的烦恼。后来美国AT&T公司在市场竞争中胜出，很快占有了全国90%以上的电信市场，确立了AT&T的垄断地位，全国电话公司数量也从6000多家减少到1000多家。政府为了维持电信市场的适度竞争，不得不阻止AT&T继续吞并其它独立电话公司的反竞争行为，并于1934年建立了美国电信管制机构（FCC）。

1920年代末开始的一场世界性的经济大萧条，打破了自由主义放任经济政策关于依靠利伯维尔场调节就可以解决贫穷和就业均衡的承诺。因此产生了凯恩斯主义革命。凯恩斯有两个卓越贡献，第一是发现自由经济本身从根本上说是不稳定的，第二是提出了慎重负责的政府干预能恢复有效竞争和维持充分就业均衡，从而使市场再次作为最有效的资源配置手段。

1934年到1984 年，美国电信业实际上也是在政府承认自然垄断并在政府直接干预下重新获得市场均衡的。

但是几十年的实践并没有反映出构成凯恩斯理论的有效模型，经济在很多领域走向更大规模的行政垄断，垄断必然带来内部非效率性和价格、供求关系和服务质量的失衡。劳动力资源也不可能高度流动，政府调节市场的机制变得呆滞不灵。

上世纪70年代末，以费里德曼为代表的新自由主义认为，政府作用的增加是影响经济利益和个人自由的祸根，过分的宏观管理和社会保障形成官僚主义，导致非效率性。唯一的办法是削减社会福利，接受短期高失业。他们的纲领是恢复利伯维尔场经济和强有力的个人主义刺激，企业私有化、自由化改革是这个时代的标志。于是才有了1984年美国AT&T的解体，并在全世界掀起了一场电信自由化化浪潮。直到1996年，世界电信改革主流都是恢复利伯维尔场经济。

1996年以后，随着美国新电信法的失败，人们在开始怀疑将电信完全交给市场这“只看不见的手”的政策的有效性。在这一阶段，经济学学家又连续创造了“取消管制”，“放松管制”，“新型管制”，“重建管制”这一系列新词汇。

应该说，新自由主义政策在20世纪70年代曾经起到了刺激西方经济再次发展的重要作用。但是80年代后期，由于网络经济的兴起，使利伯维尔场经济出现更多领域的失灵。西方企业并购风潮迭起，克林顿政府开始默认企业并购和垄断的回归，并冷落新自由主义，转向实行积极的干预政策支持投资公共工程，以刺激经济增长。90年代开始走红的美国经济学家斯蒂格利兹强调指出，人们已经逐步认识到对竞争具有局限性的产业进行规制和政府干预的必要性。在某些行业中竞争是难以维系的，可能更适合少数生产者独占，这就形成了一种在政府干预下的寡头垄断局面。按照斯蒂格利兹的主张，网络产业在政府管制下可能会形成从基础电信到增值服务的分层有效竞争的格局。竞争主体将由极少量的电信通道运营者和较少量的语音、图象、数据服务平台运营者以及适量的网络接入服务提供者、较多的信息内容提供者和大量的利用网络进行交易、交往服务运营者群体组成。

但是信息网络产业的大量投入，并不象工业经济那样直接创造产值和提高就业， 很可能使许多网络投资商资不抵债或者造成更多的失业。在这种情况下，一些有远见的经济学家发现资本主义在后工业社会正面临窘境。一是信息社会相互依赖性的增长使社会公共决策日益代替政府决策和市场决策。

二是在新形式下，社会更加需要的并不是物质意义上的经济学，而是站在劳动即人的立场上的经济学。完全听任市场这只看不见的手和完全依靠政府这只看得见的手，早已变得难以奏效，网络经济时代不仅需要市场规律，需要政府干预，更需要社会协同这第三种调控手段，WTO精神是规制与监管分开，监管机构不仅独立于企业，还要独立于政府。未来投资的主要目的将不是高额利润，而是高科技素质、高教育水平和高生活质量。工业时代建立的以利润最大化为目标的理论体系正在走向衰亡，一些更有生命力的建立在人文主义和非线性思维上的理论体系正在酝酿之中。（本文根据新书《中国经济向何处去》重新选载编辑，首发钛媒体）