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文 | 黄大智

事关每个人的养老保障又迎来了新的制度。

近日，国务院印发《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》（以下简称《分工意见》），对于《政府工作报告》中提出的“规范发展第三支柱养老保险”有了明确的推进进度要求——《分工意见》明确“人社部等部门9月底前出台相关政策，年内持续推进”。

代表着第三支柱养老保险的个人养老金制度将迎来历史性的一刻。

谁来支撑你的养老？

纵观全球市场，由于不同的发展路径、发展阶段和养老理念，各国的养老制度都有较大差异。但总体来看，都普遍采用世界银行总结的“养老三支柱模型”：第一支柱为法律强制的公共养老金，一般由政府实施，目的是为国民提供最基本的养老保障；第二支柱是企业与个人共同缴费的职业养老金计划，一般由政府出政策引导实施；第三支柱是个人养老储蓄计划，一般是基于个人意愿，也是提升养老收入最重要的方式。

中国的三支柱养老金体系始于1991年，主要依赖第一支柱国家基本养老保险，第二支柱为企业年金和职业年金，企业年金的责任主体为企业和员工，职业年金的主体为事业机关单位及其雇员。

到2019年底，我国养老金资产总计8.89万亿元，其中第一支柱约6.3万亿，占比70.7%，第二支柱约2.6万亿，占比29.2%，第三支柱刚刚起步，目前暂无统一的定义与范畴，占比微乎其微。

发展至今，我国第一支柱的总量一直在不断提升，但相对于14亿的人口来说，养老金的规模始终显得捉襟见肘，政府的财政负担年复一年的持续加重，财政对于第一支柱的补贴逐年在增加。即便如此，养老金仍然面临着收入放缓、支出加快、部分地区基金耗尽等挑战。

同时，对于居民而言，目前的养老金体系也并不显得那么尽如人意。退休人员养老金已经连续17年上涨，但替代率仍然不足50%（即退休后，领取的养老金与退休前工资收入之间的比率）。退休养老就意味着生活品质下降，是所有人面临的共同问题。

也正因为此，中国养老金体系亟待改革，占比几乎可以忽略不计的第三支柱首先被寄予厚望。而从国际实践经验来看，美国、智利等国家的第三支柱确实起到了良好的保障效果。

2018年5月，个人税递延商业养老保险在上海、福建、苏州工业园区的试点正式拉开了第三支柱登台的帷幕。但从试点结果来看，税延养老保险优惠力度不足、手续繁琐，效果并没有达到预期，试点首年的保费尚且不足2亿元。

2020四季度以来，多个政府部门都在不同场合提出了“加快发展第三支柱”的相关观点，今年2月，人社部也提出加强建立账户制、个人自愿参加、国家财政税收支持、资金市场化投资运营的个人养老金制度，两会上再次重申“规范发展第三支柱”，《分工意见》又明确了“9月前要出台相关政策”，可以预见，这一个性化的个人养老金制度距离面世不远了。

个人养老金制度的优势

从个体的角度而言，每个人都希望能够实现“国家来养老”的美好愿望，但现实存在“每个人对于养老金无上限的要求”与“国家财力有限”之间的矛盾。所以，在当前的财政条件下，政府作为最后责任主体的公共养老金注定只能提供最基本的生活保障需求，想要退休后收入不下降、生活质量不下降，只能是从个人着手，发展个人养老金制度。

广义的第三支柱中包含了商业养老保险在内的各类养老金融产品，特别是商业养老保险，很早就受到政策鼓励。在2017年7月，国务院发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，旨在推动商业养老保险发展工作，2018年又推动个人税递延商业养老保险的试点落地，2019年、2020年的国常会也多次强调加快建设第三支柱。当然，实践中一般仅把受到财税政策支持的个人养老金制度列入第三支柱，商业养老金融产品并不作为“个人养老金”的范畴。

但时至今日，税延型养老保险只有几亿元的保费收入，第三支柱占比不足0.1%，对于完善养老体系的作用微乎其微。虽然其中不乏国民可支配收入不足，难以为个人养老金筹划的原因，但是第三支柱制度设计的合理性、养老金融产品的多样性，也是影响居民参与个人养老金计划的重要因素。

而从宏观的角度而言，大力发展个人养老金制度第三支柱的作用，至少有以下几个方面的意义。

首先是应对人口老龄化，弥补公共养老金不足。

前段时间，引起网民热议、持续霸榜热搜的“延迟退休”，其背后很大原因就在于应对人口老龄化带来的危机。而老龄化会导致老年人口数量快速增加，老年抚养比愈来愈高，养老资源会逐渐不足，养老金体系累积资金也会降低，最后养老金储蓄将难以为继。庞大的老年福利开支将可能危及财政，成为经济发展的沉重负担。

个人养老金制度则是缓解老龄化与养老金不断增长的矛盾的最佳选择。

其次是促进养老金制度可持续发展。

我国的养老金体系严重依赖第一支柱，客观来说，这种政府保障的制度的确体现了政府担当，覆盖了足够多的人群，也体现了社会保障在二次分配中的公平性。但缺点同样明显，缴费激励不足，个体理性选择都是少缴费、多受益，低社保费率又导致后期很难维持与工资增长水平成比例的养老待遇，甚至出现账户亏空，养老金体系无法持续发展，近年来各省不断出现养老金累计结余为零的情况，这已经足够说明完全依靠第一支柱的不可持续性。

个人养老金制度的主体是个人，不依赖财政资金，与第一支柱形成互补，靠政府的税优激励，可以有效的减轻政府与企业的负担，缓解财政支出压力，有助于养老金制度可持续发展。

最后，有助于优化国家金融结构。

长期以来，我国以养老为目的的金融资产很大一部分都投资于银行存款和理财，对权益类市场的投资不足，不利于金融体系将储蓄转化为实体经济的投资。而发展个人养老金制度，通过专业资产管理机构使长期资本入市，既可以降低风险获得合理收益，也可以调整我国以银行间接融资为主的融资体系，优化金融结构。

因此，发展个人养老金制度具有重大而深远的意义。

要不要参与“个人养老金”？

其实对于个人养老金制度，人们最关注的是“要不要参加个人养老金”，如果参加，对个人又有何意义。

虽然目前相关制度尚未出台，但我们仍然可以从国际经验和人社部的表态来略窥一二。

人社部表示，个人养老金制度“以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金市场化投资运营”。

对于个人而言，第一是免税。国际成熟的个人养老金制度都有诸多免税政策，例如将缴纳个人养老金账户的部分进行税前扣除，或者在个人养老金的投资、领取等环节予以税收减免，但无论是何种方式，个人都能享受到不小的税收优惠。

第二是建立个人养老账户，账户随个人流动而流动，不受政府管辖。个人养老金账户中的资金全部归属个人，即便换工作、换居住地，也无需再办理社保的转移承接，对于个人来说方便快捷。同时，归属权为个人，也避免了账户内资金被挪用的风险，账户安全性更有保障。

第三是能取得稳定且相对有优势的投资收益。养老金是长期资金，同时兼具财税的政策支持，在市场化投资运营下，产品收益率长期来看有非常大的优势，这也是个人养老金制度真正的激励性所在。

第四是提高养老金替代率水平，保障退休生活质量。当前养老金替代率（即退休后领取的养老金与退休前工资收入之间的比率）不足50%，这也就意味着退休后的收入水平和生活质量将大幅下滑。考虑到未来收入水平的提高和第一支柱压力的加大，替代率并不排除进一步下降的可能性，所以需要居民从自身出发，规划退休后的养老金。而个人养老金的免税和长期投资收益优势，都有利于增加退休后的总收入。

最后，对于个体工商户和灵活就业者有更为重要的意义。第三支柱不受就业情况约束，所有人都可以通过建立个人养老金账户，纳入养老体系中，享受同等财税优惠政策，以此弥补部分人群无法参加第二支柱职业养老金的制度性缺陷。

当然，发展第三支柱个人养老金是一个长期的过程，美国用了四十多年才建立起完善的“个人退休账户（IRA）”体系，与之类似的英国ISA账户、加拿大RSP账户，都是经过十几年甚至几十年的完善，才有如今的成就。我国虽然可借鉴成熟经验，具有后发优势，但受制于收入水平，也不可能一蹴而就，需要时间的积累才能发挥较大作用。

所以，无论你要不要参与个人养老金，都无法将全部养老的希望寄托于此。毕竟个人养老金本质上也仍然是一笔投资，而投资中至关重要的一点就是要分散风险，不将所有鸡蛋放在一个篮子里。就如同不能完全依靠第一支柱，全靠政府养老一样。

投资如此，养老同样如此。