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中国农村金融思路生变：由增量改革到化解存量风险。曾充当“鲶鱼”效应的村镇银行也进入了加速合并期。

根据公开材料统计，在2024年6月，全行业减少了20家左右的村镇银行，这些村镇银行已解散或改为其他类型银行的分支行。

其中，仅在6月20日，国家金融监督管理总局官网显示，同意辽宁农商行吸收合并辽宁11家村镇银行等，其中包括抚顺市清原村镇银行、辽宁沈东村镇银行、宽甸百丰村镇银行、锦州松山农商村镇银行、辽宁辰州汇通村镇银行、辽宁大石桥隆丰村镇银行、昌图民祥村镇银行、西丰鹿城村镇银行等。

若将时间拉长，解散的村镇银行大约有40家。在2021年之前，村镇银行以获批进入为主，鲜有退出者。绝大部分解散村镇银行的日期在2022年“禹州新民生村镇银行等取款难事件”之后，仅有2家解散发生在2020年底。

在过去的十多年，顶层设计对村镇银行等机构的定调出现了不同。2012年、2017年两次全国金融工作会议指出“农村金融和中小金融机构发展相对滞后”和“大力发展中小金融机构”。

1997年以后，国有银行的网点大量撤离农村，而农信社金融服务供给不足。“中国开始探索村镇银行这一新型金融机构，这被称为增量改革。”一位行业资深人士称。

在当时农村金融机构没有真正解决贷款难及商业银行支农能力有限的背景下，村镇银行的设立，在一定程度上丰富了农村金融体系、激活了农村金融市场的竞争。

近年来，金融工作重心生变，转向了守住不发生系统性风险的底线。2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议指出“经济金融风险隐患仍然较多”，要求“及时处置中小金融机构风险”，并称“严格中小金融机构准入标准和监管要求”。

“探索推动股份制银行、城商行及其发起设立的村镇银行兼并重组，通过发起行吸收合并、他行收购兼并多种方式实现村镇银行减量提质。”近期，国家金融监督管理总局相关部门发文称。

数据显示，截至2023年末，村镇银行数量为1600多家，其中，存在较高风险的有130多家。

从目前来看，承接村镇银行退出的多是城商行和农商行，主发行增持股权的行为更为频繁。而在经济下行下，大多数城商行和农商行经营也呈现出不同的压力，这将进一步考验着城农商行发展的能力。“风险最终需要的是化解，而不是简单的堆积。”某银行业资深人士称。

减量：一个月减少19家

村镇银行的退出有几个重要节点。第一个重要节点是“禹州新民生村镇银行等取款难事件”。在此之前，仅有两家村镇银行解散，发生在2020年底，均为中银富登系的村镇银行。

在“禹州新民生村镇银行等取款难事件”之后，各地开始陆续处置村镇银行的风险。截至2023年10月底，有10家左右村镇银行解散。

第二个重要节点为2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议。在这之后，截至2024年6月，全行业减少了30家左右的村镇银行。

2024年6月20日，国家金融监督管理总局官网显示，同意辽宁农商行吸收合并辽宁的其他25家农商行、11家村镇银行等。

值得注意的是，辽宁农商行也是组建后的产物。之前，辽宁农商行筹建工作小组公告称，沈阳农商行将与省内30家农信社组建辽宁省级农商行，组建后，此前农商行及农信社的所有债权和债务由新机构——辽宁农商行承接。

“受多方面因素综合影响，过去一段时期，辽宁区域金融风险有所积累。在中央有关部门的支持配合下，辽宁省委省政府担当作为，全力追赃挽损，严肃追责问责，坚决惩治腐败，加快推进中小银行改革化险，取得了重要阶段性成果，存量风险有序释放，增量风险受到有效遏制。”原中国银保监会有关部门负责人曾称。

除农商行吸收合并村镇银行常见方式，也有村镇银行之间的收购。例如2023年12月，监管部门批复，同意石家庄新华恒升村镇银行吸收合并藁城恒升村镇银行和晋州恒升村镇银行，组织形式变更为有限责任公司。

城商行也是化解村镇银行风险的重要载体，多家村镇银行成为分支行。例如2024年6月，监管同意河北银行收购平山西柏坡冀银村镇银行，并设立河北银行平山支行、河北银行平山冶河西路支行，承接平山西柏坡冀银村镇银行清产核资后的资产、负债、业务和员工。

另外多家村镇银行被鄂尔多斯银行、浙江稠州银行、龙江银行、广东南粤银行、蒙商银行、柳州银行、内蒙古银行、富滇银行、哈尔滨银行、张家口银行等收购。

一些股份制银行也入场。例如2024年6月，民生银行收购了梅河口民生村镇银行，并设立民生银行梅河口支行；2024年5月，重庆江北恒丰村镇银行因被恒丰银行收购而得到解散的批复，其所有业务、财产、债权债务以及其他各项权利义务将由恒丰银行依法承继；2023年11月13日，监管部门同意华夏银行收购北京大兴华夏村镇银行，承接其全部资产负债、权利义务并设立华夏银行北京康庄路支行及北京庞各庄支行。

从“汤水效应”到合并收缩

中国经济的一大问题是城乡结构二元化。而农村地区金融服务出现了“金融真空”和服务不足等问题。

为什么要设立村镇银行？当时监管部门提出了“汤水效应”这一理念：就好比一桶开水，加些盐，加些油，再加些青菜和海米，就成了美味的鲜汤。

其实，1997年之后，国有大行逐渐从农村离开，撤销了数万个县级以下营业网点。农信社形成了垄断地位，为追求利润，资金也向城市和乡镇大企业流动；大量的民间借贷搅扰着金融秩序。

“政策意图变的明显起来：加快促进增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通过设立村镇银行起到‘鲶鱼效应’，最终目的是竞争和合作相互促进，以提高金融服务农村的质量和水平。”一位行业资深人士称。

2006年12月，《关于调整放宽农村地区银行业进入机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》出台，调整和放宽了农村地区银行业进入机构准入门槛。随后，《村镇银行管理暂行规定》《关于加强村镇银行监管的意见》等一系列法规颁布。

2007年3 月，中国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行诞生，时任中国银监会副主席唐双宁、四川省副省长黄小祥在内的一千多名人士到场祝贺。

有数据显示，2007年村镇银行开业19家，2008年末攀升至91家，到了2009 年末又多了57家。但这种设立速度与监管部门的目标相距甚远。《新型农村金融机构2009年——2011年工作安排》称，设立1027家村镇银行。2009年的全国两会期间，时任中国银监会主席刘明康表示，对村镇银行的发展目标是2000家，凡是有条件的县都可以有一家。

不过，国有大行对设立村镇银行的积极性不高，主发起人为城商行、农商行、农合行、农信社等地方中小金融机构。

为了推进村镇银行的进展，民间资本参与村镇银行发起设立或增资扩股受到了鼓励。2012年5月，原中国银监会公布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确民间资本进入银行业与其他资本遵守同等条件，支持民间资本参与村镇银行发起设立或增资扩股，并将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。

此后的2012年-2017年，村镇银行的新设数量每年在100家-200家之间。华安证券统计，按企业性质划分，1631家村镇银行中地方国有企业为802家、民营企业为724家、中央国有企业为92家。民营占比约四成。

2020年是监管层对待村镇银行态度的分界点。2018年9月，金融监管部门还在开展首批“多县一行”制村镇银行试点，但到2020年底，却开始提示村镇银行的风险。

金融具有滞后性。在中国社科院学部委员余永定看来，改革开放直到2012年中国宏观经济的基本特点是冷热交替，在波动中高速增长。自2012年起中国宏观经济波动的形态发生了重要变化：GDP（国内生产总值）增速长期持续逐季下跌。

尤其自2020年以来，一些行业、企业等市场主体的风险也会反映出来。部分大中型企业、地方政府债务等问题涉及不少当地中小银行的资金投放，包括村镇银行在内的中小银行的资产质量面临较大的向下迁徙压力。

于是，有着近100万亿元规模的城商行、农商行率先拉开风险处置与重组的大幕，然后村镇银行紧随其后。“监管部门早意识到了村镇银行的风险，不过它们的规模很小，当时将主要精力放在城商行和农信上。但金融风险具有较强的综合性、复杂性和外溢性，河南村镇银行无法取款事件敲响了警钟。”上述银行业资深人士表示。

不仅如此，2024年一季度末，中国银行业金融机构本外币资产总额429.6万亿元，同比增长8.1%。其中，大型商业银行本外币资产总额185万亿元，同比增长11.2%，占比43.1%，占比在提升。

出于战略调整和履行社会责任的需要，当下大型金融机构也在做小生意，并在内部成立了三农金融事业部体制，并取得了较好的成效，凭借较低的贷款利率抢占了村镇银行等农村中小金融机构的市场。

2023年之后，村镇银行的合并进入加速期。《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》称，要加快推进农信社改革，按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组。

另外，2024年5月国家金融监督管理总局农村中小银行监管司党支部也发文指出：加快推动农村中小银行兼并重组，减少农村中小银行机构数量和层级，加强集中统一管理，因地制宜优化机构布局，重塑经营机制，促进风险持续收敛。

2024年6月，金融监管总局股份城商司党支部表示，探索推动股份制银行、城商行及其发起设立的村镇银行兼并重组，通过发起行吸收合并、他行收购兼并多种方式实现村镇银行减量提质。

提质：强监管与特色化

“长牙带刺、有棱有角”是近期的高频词，这形容加大金融监管的力度和决心，也是未来的主基调。

强监管正体现在强化对股东资质审查。与其他类型银行相比，监管部门对于村镇银行出资方的要求较低，对于相应股东的财务指标标准也较低，更加容易被问题股东、实控人非法控制。

2024年6月14日，国家金融监督管理总局向社会公开第六批共18家重大违法违规股东，其中就包括了村镇银行。“要吸取近几年某地方中小银行被股东控制参与信贷业务，套取贷款造成金融风险银行被迫倒闭的教训。对股东重新进行穿透性资格审查，对不符合条件的要依法进行清退。”另一位地方金融监管人士称。

主发起银行本应牵头组织重大风险的处置，但在实际操作中，职责权限、权利义务表述不具体、缺乏约束力。“一些主发起行持股比例较低，有的甚至仅为15%，难以按照传统公司治理程序推动通过重大事项。监管部门正敦促我们的基层农商行对村镇银行股权增持，加大责任意识，强化人员管控。”一位中部地区省联社理事长表示。

在中央——地方的分权体系中，金融监管曾经主要属于中央的事权，制度设计是“一行三会”为主导的垂直监管体系，各地金融监管的执行主要依靠相应的派出分支机构来实现，地方则在更宏观的层面对区域内金融发展具有管理权，并不具备监管的责任。

“地方金融监管的体系建设在法律法规和人才资源配置等层面仍然有很大的完善空间，在纵向上中央与地方金融监管事权划分不明确，在横向上地方金融监管局与商务部、工信部等职能分工有冲突，而机构内部由于编制的限制所具有的人力资源与监管职责不匹配。诸多体系建设问题导致在部分类型的机构和业务中监管权重叠、相应职责部门责任被分散，而部分类型则仍存在监管空白，区域内部门之间的信息与资源协调效率不高，从而无法对风险事件与违规行为有较快的监管反应。”北京大学经济学院教授王曙光等人认为。

监管的分工正在完善。近日，中国人大网公布了金融稳定法草案二次审议稿（下称“草案二审稿”），完善关于金融风险防范处置相关规定：加强金融监管。明确规定依法将金融活动全部纳入监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管和监管问责，提升监管能力和监管协同水平；设立金融机构，从事金融业务活动，必须依照法律、行政法规的规定经国务院金融管理部门批准。

草案二审稿还称，强化金融风险防范。增加规定国务院有关部门、省级人民政府按照职责分工履行防范和依法查处非法金融活动的责任；完善金融风险防范制度，加强金融风险的监测、识别、预警和早期纠正。压实金融风险处置责任。进一步明确国务院金融管理部门、省级人民政府以及国务院其他有关部门在金融风险处置方面的责任分工。

立足当地开展特色化经营是村镇银行乃至所有中小银行的出路。自2019年以来，国有大行普惠金融贷款增速呈30%甚至40%以上增长。甚至有大行的农户生产经营贷款三年内增长了近八倍。

“普惠金融已经形成下沉的趋势，如果和大行拼利率，无疑是以卵击石，村镇银行应该熟悉农村市场，去大行不愿意去的地方，做大行不愿意做的客户，满足相对偏远地区的金融需求。在深度上，坚持向小、向微、向散、向信用、向经营的业务方向发展；在力度上，大行决策机制相对较慢，村镇银行应发挥小、快、活的优势提供差异化的服务等，例如为加强与客户的互动，我们举办客户生日答谢会等主题活动。”一位村镇银行行长称。

“大行进城我们就进镇，大行进镇我们就进村；等到大行进村时我们再上山、下湖，往更偏远的地方去。”一家银行董事长表示。

乡村市场有5亿农民、2亿农户、230万合作社、390万家庭农场、90万农业生产社会化服务组织。“尽管银行业都在下沉，但微型企业户依然存在着服务空间。当下农商行将自身定位于金融服务‘最后一公里’，村镇银行的使命应改为服务‘最后一米’。”一位行业人士称。

在另一位银行业专家看来，随着县域经济空心化，留下来居住的人群变得相对固定起来，乡村熟人社会关系加剧。而村镇银行处在国有大行、城商行、农商行的夹缝中，业务更需注重关系型融资，这也是特色化发展的方向。