在中国的金融版图上，4000余家中小银行如同遍布的细小血管。它们不仅为地方经济输送着养分，也成为了连接普通民众与金融市场的桥梁。

近十年来，中小银行整体运行平稳，发展健康。但与此同时，部分中小银行在业务发展模式、公司治理、风险抵御能力等方面的一些弱点开始显露，经营面临的挑战愈发严峻，个别中小银行风险有所暴露。2022年，河南等地的村镇银行出现“取款难”问题；2019年，包商银行被民营资本“掏空”，成为国内第一家进入破产司法程序、第四家倒闭的银行。

其兴也勃，从2015年的“大众创业，万众创新”，到2017年全国金融工作会议提出“发展中小银行和民营金融机构”，政策导向一度为中小银行的扩张提供了肥沃的土壤。同时，在由2014年棚改开启的房地产上升周期中，中小银行的贷款业务随着房地产市场的繁荣而急速扩张。

然而，随着2019年后房地产风险的逐渐释放，中小银行的快速扩张道路宣告终结。在此扩张周期中，部分中小银行积累了诸多风险，并在宏观经济下行的压力下暴露出资产质量隐患。

延宕至今，中小银行面临的困难恰似“房间里的大象”——它是那个显而易见却常被忽视的重要问题。毕竟对于国内大多数储户而言，政府的严格监管、存款保险制度的保护以及中国银行业稳健的历史记录，共同为储户营造了一种银行存款安全的信心，而这种普遍安全感的反面可能是公众对银行潜在风险的忽视。

在此背景下，监管机构的角色至关重要，其需要在风险与机遇之间找到微妙的平衡。一方面，需要严格监管以确保金融稳定，避免出现系统性风险；另一方面，也要给予中小银行一定的发展空间和改革试错的机会——这一问题也正是中国金融体系乃至多个行业普遍存在的难题：在发展自由度与监管严格性、效率提升与风险控制之间如何取得平衡，如何摆脱“一放就乱，一管就死”的怪圈。

从当前的进展来看，监管机构在解决以上问题方面已经取得一些成效。

一方面，通过兼并重组，实现了高风险银行的定向“排雷”。12月以来，已有4家村镇银行收到解散批复。今年以来，共有14家小型金融机构解散，其中包括8家村镇银行，4家农村资金互助社，1家农信社，1家农商行。云南、辽宁、新疆多地先后推进省（自治区）内金融机构兼并重组，超120家中小银行发生股权变更。

另一方面，监管机构也在为中小银行实行资本金“松绑”。2023年11月1日，金融监管总局发布《商业银行资本管理办法》，其最大特色是按照银行规模和业务复杂程度匹配不同的资本监管方案。该《办法》对规模较小、跨境业务较少的银行实施相对简化的监管规则；对规模更小且无跨境业务的银行，进一步简化资本计量要求，引导其聚焦县域和小微金融服务。

回过头看，全国近4000家中小银行的生存发展状况应当受到高度关注。它们蕴含着巨大发展潜力，同时也酝酿着局部风险。如何充分利用并发挥它们的作用，是推进金融供给侧改革、建立健全金融体系的关键所在。

对此，钛媒体国际智库发布《房间里的大象——我国中小银行的困境与突围》报告（下称《报告》）。《报告》梳理总结了当前中小银行普遍存在的公司治理能力弱、数字化能力弱、风险管理能力欠缺等问题，《报告》认为，中小银行要想打造核心竞争力需要坚持走特色化、专业化路径，大力提升数字化能力。针对服务能力差、资产质量低、经营风险高的问题中小银行，应坚持推进改革重组。同时，中小银行监管政策需要得到调整，既要保持审慎监管力度，防范市场约束失灵，又要提倡差异化监管政策，使得监管标准与银行发展相匹配。

目  录

一、重点案例分析

1、河南村镇银行案例

2、包商银行案例

二、重点政策梳理：从促发展到强监管

1、起步阶段（1995-2009年）

2、异地扩张阶段（2009-2011年）

3、同业扩张阶段（2012-2016年）

4、严监管阶段（2016年至今）

三、中小银行行业整体经营现状

四、中小银行经营挑战的成因

1、宏观视角

（1）消费投资需求走弱，影响信贷需求和资产质量

（2）监管让利政策引导，行业利差持续收窄

（3）地方债化债压力较大

2、行业视角

（1）大行业务下沉，挤压效应显著

（2）公司治理能力较弱

（3）数字化能力弱，“马太效应”加剧

（4）风险管理能力弱

五、路径探索

1、提升能力

（1）加强公司治理

（2）坚持走服务实体、服务当地、特色化发展道路

（3）加强数字化转型

2、化解风险

（1）推进改革重组

（2）制定更加具有差异化、适应中小银行发展的监管政策

一、重点案例分析

1、河南村镇银行案例

河南村镇银行暴雷事件起始于2022年4月，当时有多位网友反映在多家河南村镇银行的存款无法取款和转账。当月，还发生了存取款系统被银行以系统升级的名义关闭的情况。该事件涉及40万储户400亿存款被非法转移，给广大储户和金融市场带来了极大的负面影响，引起了社交媒体的广泛舆论，也引起了央行、地方金融监管局、公安系统以及省委省政府的高度重视。

2022年4月，多位储户反映自己在河南几家村镇银行的存款无法取现。这些储户通过第三方平台或银行APP存入资金，但在需要取款时却发现无法操作。随着事件的传播，越来越多的储户加入到维权队伍中。他们发现不仅自己的存款无法取现，甚至有人被莫名扣款。涉及的银行数量也不断增加，包括禹州新民生村镇银行、上蔡惠民村镇银行、柘城黄淮村镇银行等。

6月，多名储户被以各种方式限制前往村镇银行网点取现，此事件迅速引爆舆论。事件发生后，河南省相关部门迅速介入调查。中国银保监会河南监管局、河南省地方金融监管局均表示，已成立工作专班，并按照各自职责指导银行稳妥处理。同时，公安部门也展开调查，涉事银行的相关负责人被采取刑事强制措施。

8月，许昌市公安局发布警情通报，以犯罪嫌疑人吕奕为首的犯罪团伙非法控制禹州新民生等4家村镇银行，涉嫌实施系列严重犯罪，该犯罪团伙在正常存款利息之外，用非法获取的部分资金，以年化收益率13%-18%“贴息”标准为诱饵吸揽资金，该“贴息”经资金掮客层层盘剥后，被部分大额资金客户获取。

原银监会有关部门负责人表示，河南新财富集团操纵河南、安徽5家村镇银行，通过内外勾结、利用第三方平台以及资金掮客等方式非法吸收并占有公众资金，篡改原始业务数据，掩盖非法行为。银保监会进一步将5家村镇银行的行为明确为“性质恶劣，涉嫌严重犯罪”，并指出，这5家村镇银行账外吸收的资金既未缴纳存款准备金，也未缴纳存款保险费。

（2）处理结果

河南村镇银行事件涉及的村镇银行数量和储户数量众多，引起了社会各界的广泛关注和担忧。2022年7月，河南银保监局、河南省地方金融监管局发布通知，对于河南省4家村镇银行的客户，5万元以下的全额垫付，5万元以上的先垫付5万。同时也声明，资金垫付后，若发现客户存在额外渠道获取高息或违法违规行为，保留追缴垫付资金的权力。对于额外渠道获取高息或涉嫌违法和犯罪的资金，暂不垫付。7月25日开始第二批垫付，垫付对象为单家机构单人合并金额10万元（含）以下的客户。8月，河南银保监局、河南省地方金融监管局发布第7号公告，对单人合并金额40万-50万的开始垫付，50万以上按照50万垫付，未垫付部分权益保留，根据涉案资产追偿情况依法依规予以处理。2022年8月12日，原银保监会有关部门负责人在通气会上表示，截至8月11日晚，已累计垫付43.6万户、180.4亿元，客户、资金垫付率分别为69.6%、66%。

根据公开消息，垫付资金来源首先是对应的被冻结的非法资产变现垫付，其次是由此前与村镇银行合作、代理清算业务的南京银行进行提前垫付，而最后的责任认定由谁承担出资尚无明确定论。

（3）影响和启示

河南村镇银行事件造成了诸多不利影响：

储户利益受损：事件中，多位储户因银行取款难问题受到影响，导致他们无法及时取出自己的存款。这一情况无疑对储户的生活造成了重大困扰，同时也损害了公众对银行的信任。

金融秩序混乱：卷款逃亡的行为严重扰乱了金融秩序。这不仅对国内经济稳定产生了威胁，还可能引发其他银行的风险传染，进一步影响金融体系的整体安全。

社会信任受损：在此事件中，有关赋红码的问题引起了公众对政府公信力的质疑。这一情况的发生不仅损害了政府形象，也对社会秩序产生了负面影响。

事件启示：

河南村镇银行事件是由以吕奕为首的河南新财富集团实施的违法犯罪活动，利用村镇银行股东准入审批门槛低、公司治理不完善的特性，通过代持、交叉渗透股权等方式对村镇银行进行非法控制，利用资金掮客、自营线上平台以及第三方互联网金融平台等渠道，以贴息的方式违规揽储，并以虚构贷款的方式转移资金挪为己用，侵占了广大民众的财富。

针对该事件暴露出的问题，相关部门应加强金融监管力度，加强对金融机构的业务指导和风险防控。同时，应完善监管机制，提高监管效率和透明度，确保金融市场的稳定和健康发展。村镇银行作为我国机构数量众多、业务下沉度高且县域覆盖率最广的农村金融机构，在我国金融体系中仍具有不可或缺的地位。涉事村镇银行应深刻反思内部管理存在的问题，加强内部控制和风险管理。完善业务流程和制度建设，规范资金流向和贷款审批程序。同时，应提高员工素质和管理水平，确保银行的稳健运营。此外，金融机构应加强对投资者的教育力度，提高投资者的风险意识和理性投资观念，引导投资者正确看待金融市场的波动和风险，增强他们的风险承受能力。

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